Niekonstytucyjne pomysły reprywatyzacyjne

Projektowana ustawa o zrekompensowaniu niektórych krzywd wyrządzonych osobom fizycznym wskutek przejęcia nieruchomości lub zabytków ruchomych przez władze komunistyczne po 1944 r. (projekt z 20 października 2017 r.) miała zakończyć afery reprywatyzacyjne. Jeśli zostałaby uchwalona, wywołałaby nowe problemy.

Najważniejsze zastrzeżenia do projektu z punktu widzenia osób pokrzywdzonych wywłaszczeniami dokonanymi w większości na podstawie dekretu wprowadzającego reformę rolną oraz przepisów wydanych na jego podstawie i związanych z reformą rolną (przejęcie nieruchomości ziemskich), a w mniejszym zakresie na podstawie dekretu o przejęciu niektórych lasów, tzw. dekretu Bieruta, oraz ustawy o nacjonalizacji przemysłu, dotyczą nierówności wobec prawa, pozbawienia prawa do odszkodowania i rekompensaty oraz do sprawiedliwego sądu.

Bez odszkodowania

Regulacja art. 75 projektu ustawy przewiduje wygaśnięcie wszelkich praw lub roszczeń wynikających z przejęcia własności lub współwłasności nieruchomości na podstawie przepisów wskazanych w art. 2 pkt 3 (m.in. przepisy dotyczące reformy rolnej, przejęcia lasów, dekret Bieruta, nabycie przez przemilczenie na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich) oraz w art. 13 (m.in. przepisy dotyczące nacjonalizacji przemysłu i ponownie reformy rolnej oraz nabycia przez przemilczenie na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich).

W przypadku praw lub roszczeń wynikających z przepisów dotyczących reformy rolnej w zakresie nieruchomości ziemskich przejętych z nierażącym naruszeniem prawa komunistycznego oraz wynikających z przepisów dotyczących nacjonalizacji przemysłu projekt ustawy przewiduje wywłaszczenie praw, w tym własności, bez odszkodowania oraz jakiejkolwiek rekompensaty. Ta regulacja powiązana jest z obligatoryjnym umorzeniem toczących się postępowań. Przykładowo osoby pozbawione prawa własności z naruszeniem komunistycznych regulacji wywłaszczeniowych obecnie mogą odzyskać nieruchomość, która nieprzerwanie stanowiła ich własność, ale była bezprawnie odebrana przez Skarb Państwa. W sytuacji gdy nieruchomość ze względów prawnych nie mogła być odzyskana przez właściciela (np. odpłatne zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej działającej w dobrej wierze), to możliwe było uzyskanie pełnego odszkodowania. Regulacje projektu ustawy odbierają taką możliwość, nie dając prawa do żadnej rekompensaty.

Można przypuszczać, że za nierażące naruszenie prawa przy stosowaniu przepisów o reformie rolnej będzie uznawane odebranie części mieszkalnej nieruchomości ziemskiej (dworu, pałacu, zamku, parku). Obecnie te części odebranych nieruchomości są zwracane (lub przysługuje roszczenie odszkodowawcze), jeżeli nie pozostawały w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską. Regulacje projektu dokonują wywłaszczenia tych części nieruchomości bez odszkodowania i jakiejkolwiek rekompensaty.

W przypadku przepisów dotyczących nacjonalizacji przemysłu istnieją przypadki, gdy władze komunistyczne dokonywały przejęcia przedsiębiorstwa wraz z całym majątkiem, w tym nieruchomościami, które nie podpadało podte przepisy, gdyż nie spełniało przesłanek określonych w komunistycznych przepisach wywłaszczających. Obecnie możliwe jest odzyskanie własności nieruchomości należących do takich przedsiębiorstw (np. małych browarów lub gorzelni, młynów itd.). Projekt ustawy dokonuje wywłaszczenia tych części nieruchomości bez odszkodowania i rekompensaty. W tym przypadku jest to tym bardziej rażące, gdy weźmiemy pod uwagę, że komunistyczne przepisy nacjonalizujące przewidywały odszkodowanie, a projekt wyłącza nawet możliwość uzyskania rekompensaty.

W stosunku do praw lub roszczeń wynikających z dekretu Bieruta projekt ustawy przewiduje rekompensatę zarówno w stosunku do tych praw lub roszczeń, które na gruncie dekretu mogłyby zostać zaspokojone w całości, jak i w stosunku do tych, które nie mogą być realizowane. Zamiana tych pierwszych na rekompensatę – niewielki ułamek ich wartości płatny w miarę możliwości finansowych państwa – jest wywłaszczeniem bez słusznego odszkodowania.

Dotyczy to również wierzycieli zabezpieczonych hipotecznie na przejętej nieruchomości, właścicieli zabytków, nabywców roszczeń w dobrej wierze lub też spadkobierców, którzy nie należą do kręgu wskazanych w projekcie ustawy (małżonek, wstępni lub zstępni, a wykluczone przykładowo rodzeństwo i zstępni rodzeństwa, a także spadkobiercy testamentowi).

Wymienione powyżej regulacje w sposób oczywisty i rażący naruszają prawa konstytucyjne: art. 21 (ochrona prawa dziedziczenia, dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem), art. 31 ust. 3 (nieproporcjonalność ograniczenia prawa), art. 64 (ochrona prawa własności, równa ochrona prawa własności i prawa dziedziczenia, niedopuszczalność naruszenia istoty prawa własności) i art. 77 ust. 1 (prawo do odszkodowania).

Są również bardzo poważne wątpliwości co do zgodności tych rozwiązań z wiążącymi Polskę (według art. 9 konstytucji) regulacjami prawa unijnego oraz międzynarodowego, a w szczególności: art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE (ochrona prawa własności i prawa dziedziczenia, dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem), art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE (nieproporcjonalność ograniczeń, naruszenie istoty prawa własności) oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zwanej potocznie Europejską Konwencją Praw Człowieka (ochrona prawa własności).

Jeżeli projekt ustawy miałby mieć charakter porządkujący sytuację prawną nieruchomości lub zabytków powstałą w związku z niewłaściwym stosowaniem komunistycznych przepisów nacjonalizujących lub wywłaszczających, to powinien przewidywać odpowiedni okres do zgłaszania roszczeń w odpowiednim trybie i dopiero po bezskutecznym upływie takiego terminu dopuszczalne byłoby wygaszenie niezgłoszonych roszczeń lub praw. Skrócenie stanu niepewności prawnej w stosunku do nieruchomości lub zabytków objętych postępowaniami rewindykacyjnymi w sposób zgodny z konstytucją jest możliwe poprzez uproszczenie i przyśpieszenie trybu dochodzenia roszczeń, np. stworzenie szybkiej sądowej drogi rozstrzygania sporów reprywatyzacyjnych.

Pozbawienie prawa do sądu

Projekt przewiduje umorzenie toczących się postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych i sądowych (art. 75 ust. 3) oraz zakaz wznawiania postępowań lub stwierdzania nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości (art. 76), a także wygaśnięcie (art. 75 ust. 1) lub utratę mocy (art. 78) przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę roszczeń lub proceduralny sposób dochodzenia naruszonych praw. Tym samym pozbawia uprawnionych możliwości skutecznego dochodzenia roszczeń i ochrony naruszonych praw. Takie regulacje w sposób oczywisty i rażący naruszają art. 31 ust. 3 konstytucji (nieproporcjonalność ograniczenia prawa) oraz jej art. 45 (prawo do sądu) i art. 77 ust. 2 (zakaz zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw). Wątpliwości budzi także ich zgodność z przepisami prawa unijnego i międzynarodowego, tj. w szczególności z art. 41 (prawo do dobrej administracji), art. 47 (prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu) i art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE (nieproporcjonalność ograniczeń prawa do sądu) oraz art. 6 ust. 1 (prawo do rzetelnego procesu sądowego) oraz art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (prawo do skutecznego środka odwoławczego).

Niejasne są art. 25 projektu ustawy (ograniczenia dowodowe) oraz art. 28 ust. 1 (obowiązek złożenia oświadczenia o uznaniu prawa do rekompensaty w stosunku do nieostatecznej i nieprawomocnej decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty pod rygorem uznania zrzeczenia się prawa do rekompensaty). Jak się wydaje, ograniczają one prawo do sądu.

Stosunkowo krótkie terminy zgłaszania roszczeń połączone z brakiem dopuszczalności ich przywracania mogą w szczególnych sytuacjach faktycznie pozbawiać prawa do sądu i prowadzić do wywłaszczenia bez słusznego odszkodowania. Przyjmowanie krótkich (rocznych) terminów nie ma uzasadnienia w sytuacji, gdy termin na złożenie wniosków o zmianę lub uchylenie prawomocnych orzeczeń reprywatyzacyjnych wyznaczony jest na 10 lat (art. 49 ust. 3 projektu ustawy).

Nierówne traktowanie

Projekt ustawy bez uzasadnienia różnicuje sytuację prawną podmiotów pokrzywdzonych przez komunistyczne regulacje nacjonalizacyjne i wywłaszczeniowe, a także dopuszcza dyskryminację ze względu na obywatelstwo lub miejsce zamieszkania.

Rekompensata jest przewidziana jedynie dla osób posiadających obywatelstwo polskie w dniach nacjonalizacji, wejścia w życie ustawy oraz w dniu złożenia wniosku o rekompensatę, a dodatkowo wymagane jest posiadanie miejsca zamieszkania w Rzeczypospolitej Polskiej (najprawdopodobniej potwierdzone zameldowaniem według stanu na dzień przejęcia nieruchomości; inaczej niż w ustawie o mieniu zabużańskim, gdzie decydujący był stan na 1 września 1939 r.). Taka regulacja w zasadzie wyklucza z ubiegania się o rekompensatę przebywających w okresie powojennym poza Polską ze względów politycznych (np. żołnierzy armii Andersa), ukrywających się i walczących z władzą komunistyczną (tzw. żołnierzy wyklętych) lub osoby, które nie wróciły z niemieckich lub sowieckich obozów.

Projekt zasadniczo przewiduje rekompensatę dla wszystkich, którzy utracili nieruchomości na podstawie dekretu Bieruta, tj. zarówno tych, którym przysługiwały skuteczne roszczenia na podstawie tego dekretu, jak i tym, którym roszczenia takie nie przysługiwały. Natomiast rekompensaty pozbawione zostały osoby, które utraciły nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej (poza przypadkami przejęcia nieruchomości z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej) oraz na podstawie przepisów dotyczących nacjonalizacji przemysłu (mimo że komunistyczne przepisy dotyczące nacjonalizacji przemysłu przewidywały odszkodowanie).

Według art. 13 ust. 2 projektu prawo do rekompensaty jest uzależnione od sposobu wykorzystania przejętej nieruchomości, tj. tego, czy była ona lub jest przeznaczona na cele publiczne. Taka regulacja byłaby uzasadniona w przypadku zwrotów w naturze, ale nie jako podstawa wyłączenia prawa do rekompensaty. Takie kryterium powoduje nieuzasadnione zróżnicowane praw osób pozbawionych nieruchomości.

Artykuł 11 ust. 1 wyłącza prawo do rekompensaty w sytuacji, gdy pokrzywdzony otrzymał lub miał prawo do jakiegokolwiek świadczenia (rekompensaty, zadośćuczynienia, odszkodowania, zwrotu nieruchomości, uzyskania prawa do odszkodowania na postawie orzeczenia sądu). Taka regulacja nie uwzględnia relacji uzyskanego świadczenia do pozostałych niezaspokojonych roszczeń reprywatyzacyjnych. Może się okazać, że dwaj pokrzywdzeni pozbawieni podobnego majątku uzyskają znacząco różne zaspokojenie ich roszczeń, a uzależnione to będzie od nieistotnych kryteriów różnicujących.

Wymienione regulacje naruszają konstytucję: art. 32 (zakaz dyskryminacji) i art. 64 (równa ochrona prawa własności). Wydaje się również, że są niezgodne z art. 18 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową), art. 20 oraz 21 ust. 2 Karty Praw Podstawowych UE (równość wobec prawa i zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową) oraz art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (zakaz dyskryminacji ze względu na pochodzenie narodowe).

 

fot. ShutterStock