PPP to nie jest działalność dobroczynna

– W perspektywie kilku lat źródło unijnego finansowania wyschnie. Samorządy już teraz muszą się zastanowić, czy i w jaki sposób sfinansują swoją infrastrukturę – mówi w wywiadzie dla DGP Magdalena Zabłocka, radca prawny w Praktyce Infrastruktury i Energetyki, Domański Zakrzewski Palinka.

 

Chociaż projekty partnerstwa publiczno-prywatnego zyskują ostatnio na popularności, to wciąż wiele samorządów jest wobec nich sceptyczna. Co jest powodem takiej wstrzemięźliwości, skoro – jak przekonuje i zachęca samo Ministerstwo Rozwoju – gminy mogłyby na PPP wiele skorzystać?

Po pierwsze decyduje o tym duża dostępność środków unijnych i tani pieniądz oferowany samorządom przez banki. Stąd wielu włodarzy mogło nie chcieć ryzykować z projektami w formule PPP. Dużo łatwiej jest oprzeć się na znanej formule wyboru wykonawcy inwestycji w prostym przetargu zamówień publicznych, w którym 60 proc. dofinansowania pochodzi z UE.
Z drugiej strony, niektóre samorządy nie są do PPP wystarczająco dobrze przygotowane merytorycznie. I to zarówno w kwestii rozpoznania projektów, które mogłyby dobrze przyjąć się na lokalnym gruncie, jak i samego opracowania warunków współpracy z partnerem prywatnym. Wiele gmin nie jest gotowych ani chętnych, by opłacić profesjonalne doradztwo, a wśród niektórych panuje przekonanie, że uzyskają ten sam efekt, korzystając z wiedzy własnych pracowników, którzy znają się na zamówieniach publicznych. Postępowania PPP prowadzone w formie negocjacji, na przykład w trybie dialogu konkurencyjnego, postrzegane są jako bardziej skomplikowane.

Może więc to rozsądna kalkulacja gmin, które uznają, że jest jeszcze za wcześnie, by decydować się na PPP?

Oczywiście partnerstwo publiczno-prywatne nie jest panaceum na wszystkie wyzwania inwestycyjne samorządów. Nie każdy sektor będzie odpowiedni dla PPP, nie każda sytuacja finansowa czy polityczna gminy będzie sprzyjać długoterminowej współpracy publiczno-prywatnej. Ale jeśli samorządowcy na poważnie nie podejdą do tematu PPP, to także nie zdobędą doświadczenia w przygotowywaniu takich projektów, a umowy PPP zawsze będą postrzegane jako skomplikowane. A pamiętajmy, że już w perspektywie kilku lat źródło unijnego finansowania wyschnie. Samorządy już teraz muszą się więc zastanowić, czy i w jaki sposób sfinansują swoją infrastrukturę i w jaki sposób zapewnią świadczenie usług użyteczności publicznej.

Jak można przełamać ten impas?

Wiele samorządów niewątpliwie skorzystałoby na standaryzacji wzorów dokumentacji w typowych obszarach działalności komunalnej, takiej jak budowa i utrzymanie dróg publicznych czy utrzymanie budynków użyteczności publicznej (szkoły, urzędy gmin). Chodzi o to, by stworzyć dostęp do szablonu dokumentacji udanych projektów PPP. Z jednej strony, Ministerstwo Rozwoju promuje takie wzory dokumentacji w pilotażowych obszarach infrastruktury (drogi publiczne, spalarnia odpadów, szpitale). Z drugiej, dokumenty postępowania i umowa PPP są udostępniane pomiędzy samymi samorządami. Jeśli dokumentacja zdałaby egzamin w jednej gminie – to z powodzeniem może być stosowana po sąsiedzku, a także popularyzowana w innych samorządach. To zresztą już się dzieje w przypadku projektów dotyczących termomodernizacji budynków użyteczności publicznej.

Dlaczego akurat dla tego typu inwestycji?

Bo są to dość powtarzalne projekty. Dzięki temu cała dokumentacja postępowania – umowa, w tym sposób ukształtowania wynagrodzenia czy kryteria oceny ofert – mogła być łatwo powtórzona i tylko w niewielkim stopniu dostosowana do specyfiki lokalnej, np. przez przeprowadzenie audytu energetycznego. Korzystają na tym przede wszystkim te jednostki, które nie mają większych pieniędzy na doradców.

W jakich jeszcze innych sektorach gospodarki samorządowej PPP mogłoby działać?

Warto wskazać, że w ramach projektu PPP partner prywatny jest zobowiązany nie tylko do budowy, ale także sfinansowania oraz wieloletniego utrzymania danego obiektu. Z tej perspektywy interesującymi obszarami będą nadal drogi publiczne, a także budowa i utrzymanie obiektów.

Jednakże to nie tylko sektor, ale formuła wynagrodzenia partnera prywatnego ma kluczowe znaczenie dla powodzenia projektów PPP. Do tej pory dobrze sprawdzają się te, w których wynagrodzeniem dla podmiotu prywatnego były wieloletnie płatności z budżetu gmin (opłata za dostępność). Ten model powoduje, że zarówno banki, jak i partnerzy prywatni postrzegają projekty PPP jako bezpieczne, mają bowiem gwarancję odzyskania zainwestowanych środków, bez dużego ryzyka. W związku z tym ten model wynagrodzenia powoduje, że możliwe jest sfinansowanie projektów PPP w wielu różnych sektorach. W mojej ocenie w formule PPP sprawdziłyby się projekty obejmujące budowę i utrzymanie szpitali, w których świadczenie samych usług medycznych zostałoby zastrzeżone dla strony publicznej.

A jak zabezpieczyć taki projekt przed wahaniami koniunktury? I jak gminy mają ustalać z partnerem prywatnym warunki umów na kilkanaście lat do przodu, tak by nie okazały się później kulą u nogi?

Po pierwsze, istotne jest, aby gminy w odpowiedni sposób przygotowały projekty, tak aby nie proponować partnerom prywatnym rozwiązań, których rynek nie zaakceptuje lub wprowadzić rozwiązania oparte na odpowiednim podziale ryzyka. Po drugie, możliwe jest wprowadzenie do umowy PPP odpowiednich klauzul, które spowodują, że takie ryzyka zostaną zminimalizowane. W końcu zarówno prawo zamówień publicznych, jak i ustawa o PPP dopuszczają wprowadzania zmian do umowy, w sytuacji gdy np. zmienią się warunki zewnętrzne. Zwłaszcza przy długoterminowych kontraktach trzeba zachować pewną elastyczność.

Pamiętajmy jednak, że PPP to nie działalność dobroczynna, a gminy nie mogą oczekiwać, że uda się im po prostu przerzucić koszty na inwestora, bo on też musi zarabiać.